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城乡融合发展亟需激活要素流通
2019年07月02日 15:46 来源:中国城市报 作者:李铁 字号

内容摘要:城镇化是要解决农民进城问题,乡村振兴是要促进农村的发展,而城乡融合则是通过改革。

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  近些年涉及到农村发展,有关城镇化、乡村振兴和城乡融合,这三个重要的政策值得注意。城镇化是要解决农民进城问题,乡村振兴是要促进农村的发展,而城乡融合则是通过改革,打通城乡之间要素的流通,促进城乡共同发展。对于很多人来讲,如何理解这三个方面的关系,需要真正地了解政策出发点的实质,重点在于通过什么样的方式来促进中国的弱势地区农村的发展,进而实现城乡融合发展的战略。

  首先,如何促进农村发展?是依靠以工补农、以城带乡,还是更好地通过城乡要素的流通,真正地促进农村的发展,促进三农问题的解决。单靠农业发展真的能实现农村小康和农民致富吗?对于占中国人口不到60%的8亿农村户籍居民来说,更多人从事农业经营,在户均占有不到一公顷土地的基础上,亩均年收入500元左右,要想实现致富和小康,仍旧十分困难。

  继续通过城市对农村、工业对农业的两个反哺,可以改变农村的面貌吗?这在一定程度上可以解决农村公共服务资源短缺问题,但是要从根本上改变农村的现状,要促进三农问题的最终解决,仅靠补贴是难以实现的。因为以占户籍总人口2/5的城镇户籍人口创造的收益去补贴占3/5的农村户籍人口,会大大降低补贴效果,也不会改变农村的公共服务水平。特别是对于如此巨量的人口,补贴金额也是财政能力难以长期负担的。最后结果就是补贴沦为撒芝麻,解决不了根本问题。

  推进新型城镇化,至少要达到一个目标,即从经济学意义上讲,增加农村人均占有资源量,可以提高农民的人均收入水平。可以说,解决这一问题的关键在于进一步落实国家推进城镇化的各项政策目标,通过户籍管理制度改革和农业转移人口市民化,争取在一定的时间内,使得常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率达到同一水平。这不仅可以在一定程度上改变城乡经济发展格局,而且对农村发展来说也是利好,还可以提高补贴的效率。对于实现乡村振兴的长远目标,推进城镇化更是迈出了体制变革的一大步。

  实现乡村振兴,虽然通过各项政策刺激农村的发展,或通过推进新型城镇化提高农村人均占有资源量等措施也能起到一定的作用。但是真正让农村资源有效利用起来,还面临着一个最大的短板,就是仅仅依靠农业来实现乡村振兴,而且还要带动5亿人口奔小康,实现农业现代化,难度可想而知。因此必须通过产业结构调整,站在城乡融合发展的角度去考虑问题。要考虑的是,如何充分利用农村闲置资源,如何让城市资本下乡,如何打通城乡要素流通的障碍,如何进一步释放农业资源和农村活力,并在农村实现全产业的发展,而不是仅仅通过农业发展来带动乡村振兴。

  实现城乡融合发展,既可以说是目标,也可以说是手段。所谓目标就是确保未来的城乡发展趋向于平衡,而不是只重视城市一头。促进城乡融合发展更重要的是确保中国现代化目标的最终实现。因为没有农村和农业的现代化,没有农民的步入小康和纳入现代化进程,就不能说真正实现了现代化。但是,从当前经济发展的现实状况看,推进城乡融合发展,更重要的是手段,是按照什么方式,打通城乡资源和要素流通的障碍,破解横亘在城乡之间的各种体制和机制性的矛盾。从这个意义上来说,促进城乡融合发展在现阶段的首要任务是改革。改革传统的户籍管理体制,改革集体建设用地管理制度,释放农村闲置资源,激发农民带资进城的活力,降低人口城镇化和土地城镇化的成本。

  实现城乡融合发展,要破解的是改革的难题:最重要的是破解土地管理制度改革严重滞后于经济发展的矛盾,加快集体经营性建设用地入市,在保障农村集体经济组织基本权益的基础上,更要发挥市场化的作用,让更多农村闲置土地资源参与到新型城镇化建设开发中,进而降低土地成本,激发土地市场的活力;更重要的是,让农村集体经济组织和农民可以通过农村集体经营性建设用地入市,分享城镇化的收益。把一次性的短期补偿变成长期的投资行为,为乡村振兴积累市场上的重要资金。活化农民的宅基地和地上的房屋,从原来的只限于在村庄内部的流转和交易的范畴,放大到县级范畴,至少可以通过县域经济范畴内的城乡融合,通过就地城镇化进一步放大农民宅基地和房屋的价值。一方面农民进城可以带资,或者是实现与城市住房等价值的兑换;另一方面,可以通过各种形式的整合,使农村宅基地和地上房屋与城镇化开发结合在一起,增加县城以及小城镇建设用地资源供给,为乡村的工业化和非农化,提供重要的土地资源保障。

  城乡融合发展,也是在促进城镇化水平提高的基础上,释放农村闲置资源活力的重要战略举措。城镇化是农业人口向城镇转移的过程。农业人口转移了,必然在农村留着大量的剩余或者闲置资源。进城后,城市的发展和就业又需要新增的土地资源。两者的结合,则有利于闲置资源的再利用,既可以解决城镇的工业和服务业发展的用地问题,又可以通过集体建设用地入市等改革措施,增加农村集体经济组织和农民分享城镇化红利的收益。市民化过程中,农民通过土地出让和房屋出让增加了收益,那么他在城镇就业和定居就相对稳定了。同时,农村人均占用资源也会大幅度提高,乡村振兴的物质条件可以得到基本保障。农村集体经济组织的土地和资产能够入市,城市资本也可以下乡。市场化可以带动城乡资源和要素的双向流动,城乡融合发展、城乡共同受益的目标就可以实现。这就是城乡融合发展与城镇化和乡村振兴之间的逻辑关系。

 

    (作者系中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家)

作者简介

姓名:李铁 工作单位:中国城市和小城镇改革发展中心

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